La Cinquième République et l’Outre-Mer : Grands repères

mardi 16 décembre 2008
par  Gérard Bélorgey
popularité : 3%

Alors que la Cinquième République doit prendre acte de l’indépendance algérienne - dont les conditions, à tous titres si affligeantes, sont nées de décennies d’aveuglement - elle conduit, par contre, avec lucidité trois décolonisations.

Trois décolonisations

Le socle des transformations advenues sous la Cinquième République entre la France et ses outre-mers est constitué des options qui ont été offertes à ceux-ci par la Constitution de 1958 (et déclinées ensuite par des textes ad hoc) (1). Si pour les DOM, il n’est prévu que la possibilité de mesures d’adaptation, aux populations des TOM (2) sont ouvertes quatre options : 1, l’indépendance immédiate résultant de ne pas adhérer à la Constitution proposée et à sa Communauté (ce qui sera le cas de la Guinée) ; 2, se positionner comme État membre de la Communauté, ce qui fut le choix des États Africains et de Madagascar, évoluant très vite vers la sortie de cette Communauté qui a disparu dès 1961 ; 3, devenir DOM, ce qui ne sera alors choisi par aucun (3) ; 4, conserver le statut de TOM - que rallia Wallis et Futuna, auparavant protectorat ( mais qui garda ses « rois » coutumiers ) - et dont sortirent la Côte des Somalis (1977) et les Comores (1974), à l’exception de Mayotte dont la population voulut rester dans la citoyenneté française en 1976, en demandant une évolution vers un statut départemental, ce qui est en cours .

Ainsi, en cinquante ans, la Cinquième a conduit trois transformations majeures :
- La première a été le rapide passage à l’indépendance des États Africains et Malgache.
- La seconde a été, à l’égard des anciens Territoires d’outre-mer, devenues désormais des « collectivités d’outre-mer », la réalisation d’étapes institutionnelles donnant, de manière originale à chacun de ces « pays » des statuts sur mesure (pour leurs organes et pour leurs compétences propres) , allant, selon les cas, de l’autonomie administrative, puis politique, jusqu’à « la souveraineté partagée ».

En Polynésie française, marquée, sur le plan inter ethnique, par l’importance des métissages entre communautés maori et « popa », sur le plan géographique, par une dispersion insulaire qui complique toutes les équations électorales et, sur le plan stratégique, par son rôle comme base des essais nucléaires, une longue concurrence entre les « autonomistes » de G. Flosse et les « indépendantistes » de O. Temaru – est aujourd’hui dépassée par des moments de rapprochements tactiques et par l’émergence d’un nouveau leader (Tong Sang). L’autonomie, démarrée dès 1946 et ayant progressé avec quelques allers et retours , actée solennellement depuis 2004, a été en perfectionnement quasi permanent, et matériellement bien soutenue en compensation d’abord du chantier nucléaire, puis ensuite de sa fermeture, mais pour beaucoup de Polynésiens cette évolution est distancée par le modèle et les perspectives de Nouvelle Calédonie, malgré l’existence ici et là de « lois du pays » (permettant notamment des priorités d’emploi pour les populations locales).

Dans l’archipel Calédonien, la coexistence plus parallèle qu’imbriquée des sociétés mélanésienne et coloniale, augmentées de nombreux apports asiatiques, a conduit longtemps à de graves tensions intercommunautaires et à des recherches infructueuses de statuts pouvant réunir les consentements des nationalistes kanaks et des milieux européens. Les affrontements de 1988 sont dénoués par les accords de Matignon passés entre Jacques Lafleur (pour le RPCR) et J. M. Tjibaou (pour le FLNKS) qui ouvrent sur un statut validé par la loi référendaire de 1988, puis relayé et approfondi par l’accord de Nouméa de 1998. Il en résulte pour ce pays une position si originale dans la République que la Constitution, par une révision acquise à la quasi unanimité, y consacre son titre XIII :« dispositions transitoires relatives à la Nouvelle Calédonie », (suivies de la loi organique de mars 1999) dans la perspective d’un scrutin d’autodétermination devant intervenir entre 2014 et 2018 (5).

- La troisième décolonisation a été la poursuite et l’accompagnement logique au plan économique et social de la départementalisation actée, sous l’impulsion notamment d’Aimé Césaire, par la Quatrième République, des « vieilles colonies » : Guadeloupe, Guyane, Martinique et Réunion. Après, au cours des années 50 à 80, des phases parfois d’hésitation entre extension et application des textes nationaux, ou corpus réglementaire particulier trop développé et ressenti souvent comme discriminatoire - ce qui va de pair avec de réels troubles dans les années 70 notamment en Guadeloupe - l’accélération est enfin acquise dans le sens d’une identité grandissante du droit applicable en métropole et dans ces DOM. En 1982 l’hypothèse fonctionnellement raisonnable de fusionner échelons départemental et régional se heurte à des problèmes juridiques de modes d’élection de chaque assemblée et l’on en reste à la superposition, dans chaque « DROM », sur la collectivité départementale de la collectivité régionale (dont une loi de 1984 organise les moyens). Si, dans le respect, en général, des identités culturelles, ce que l’on a appelé « l’autre décolonisation » a pu, semble-t-il, se produire et être reconnue comme telle, c’est parce que la République a énergiquement poursuivi, en appui de l’égalité civique et politique, partout la mise en place d’abord de la parité, puis ensuite de l’égalité sociale et mis en oeuvre beaucoup de moyens pour en assurer le soutien administratif et économique.

Convergences politiques et novations psychologiques

Dans ces évolutions, certes ouvertes par l’esprit du général de Gaulle, puis mûries par les équipes qui se sont succédées aux affaires, au delà du cas particulier de la passion de M. Debré pour la Réunion, deux séries d’actions décisives pour le progrès outre-mer ont émané de deux hommes d’État concurrents, mais inspirés, certainement, fut-ce à partir de sensibilités différentes, par la référence à une même épreuve, celle de l’Algérie. Pour un M. Rocard, dont le rôle a été capital pour la nouvelle Calédonie (et les soins très attentifs pour les DROM et pour leur insertion dans des coopérations régionales), il était impérieux de ne pas reproduire où que ce soit un schéma de résistance à l’équité et à l’évolution historique qui eut pu entraîner des drames comparables. Un autre, comme J.Chirac s’attacha, puisque c’était à l’échelle de nos capacités, à mener à bien dans les DOM cette intégration par l’égalité dont certains avaient rêvé comme avenir pour les départements algériens où ce fut impossible ; et il apporta, dans toutes ses fonctions, ses soutiens à tous les outre-mers en leur offrant la refondation et l’ouverture de la réforme constitutionnelle de 2003. Voilà deux exemples illustrant bien que, malgré des concurrences souvent féroces sur place entre les camps, les politiques nationales menées tour à tour par des gouvernements différents ont beaucoup plus convergé que divergé, nonobstant les présentations que chacun, tour à tour, a trop voulu faire des progrès majeurs que représenterait la sienne par rapport à celles des autres. Sous réserve d’une suite inévitable d’ajustements techniques, il y a donc eu sur les dernières décennies une grande continuité de lucidité et d’efforts, servie d’ailleurs par les ruptures utiles de beaucoup soit avec des attitudes conservatrices, soit avec des positions transformatrices radicales : des novations positives dont témoigne notamment, en remplacement du combat frontal qui opposa autrefois un M. Debré et un P. Vergès, et malgré la poursuite de vives concurrences électorales, la plateforme largement commune que présente la Réunion pour soutenir ses besoins dans une appartenance désormais non contestée à la République et à l’Europe.

Refondation et ouverture par la réforme constitutionnelle de 2003

En dehors du cas de la Nouvelle Calédonie (relevant du titre XIII), la réforme de 2003 distingue essentiellement les collectivités de l’article 73 (les départements et régions) et celles de l’article 74 ( les autres collectivités dont chacune peut avoir un statut propre très singulier). Elle stipule en outre les manières dont le droit national peut, par les collectivités de l’article 73 elles-mêmes (sauf la Réunion qui a souhaité ne pas être concerné par ce dispositif), y être adapté. Enfin le principe directeur de cette réforme, ouvrant des facultés d’évolution à l’initiative de leurs assemblées, est celui du besoin d’un consentement des populations (à recueillir par voie de référendum consultatif) pour toute évolution, qu’il s’agisse naturellement du passage d’un article à l’autre, ou d’une modulation sous le régime du 73 ou sous le régime du 74, et dans ce cadre d’un changement dans les organes d’une collectivité (6).

Le point d’arrivée de ces évolutions est un univers français réparti tout autour du monde ( les « frontières de la République » et non les « confettis de l’Empire ») dont les ressemblances pour partie superficielles masquent plusieurs séries de différences essentielles. Les ressemblances apparentes sont que toutes ces communautés ont pour points communs visibles d’être d’anciennes colonies, toutes lointaines, multiraciales, gérées par un département ministériel spécialisé, réputées coûteuses et surtout mal connues par l’opinion métropolitaine qui ne s’y intéresse qu’en cas de crises, de cyclones et de projets de vacances .

Mais la différence cardinale est bien celle qui sépare les collectivités placées, depuis 1945, sous le statut départemental et toutes les autres collectivités et pays d’outre-mer. Sur le plan historique, ceux qui constituent des DOM résultent des arrivées simultanées dans leurs périmètres géographiques (non peuplé à l’île Bourbon ou quasiment vides ailleurs de population précédentes survivantes) des immigrations provenant de l’Europe et des déportations provenant de la traite ; alors même que cette histoire a connu des phases cruelles avant les phases conviviales, elle constitue l’histoire unique partagée ; les autres communautés résultent de la superposition des arrivées européennes sur des sociétés préexistantes de longue date, comme les royaumes maoris ou les clans canaques. On observera aussi que les colonisations en Océans Atlantique et Indien ont été des colonisations d’encadrement tandis que les colonisations en Océan Pacifique ont été, sauf à Wallis et Futuna, des colonisations de peuplement, ce qui ne produit pas le même type de sociétés pluriethniques, ni de modèle politico culturel.

Conséquences des différences fondamentales entre DOM et COM

En conséquence de ces histoires bien distinctes, les principes structurants sont que les DOM sont gouvernés par le principe de l’égalité et les COM par la gestion de différences. Dans les premiers, l’équilibre a été recherché par accession à l’identité entre les anciens dominants et dominés. Dans les seconds le souhait de tous a été de voir respecter leurs différences avec la métropole et de trouver chacun leur formes modernes de transactions pour concilier les intérêts des premiers occupants, des colons, et, lorsqu’il en existe, de leurs descendants communs et d’autres communautés immigrées.

Les traductions en sont sur le plan juridique dans les DOM, l’ « assimilation législative » (c’est à dire, sauf exception stipulée, l’identité des normes applicables avec celles de la métropole), la similitude de l’organisation des pouvoirs publics, l’égalité sociale, le fait que la quasi-totalité du droit procède de la Nation et que tous les habitants des DOM sont des citoyens de droit social direct de la République. Dans les autres pays, le principe de « spécialité législative » va de pair avec des organes publics originaux dans leur composition et dans leurs compétences, le maintien et le développement (dans un sens recherchant de plus en plus des transactions d’intérêts) de zones de droit qui ne relèvent pas de la Nation, mais du pouvoir de dire le droit attribué à des organes territoriaux, avec comme conséquences qu’il n’y a souvent pas le même contexte juridique pour la vie de proximité et surtout pas les mêmes régimes sociaux et fiscaux que dans l’ensemble de la Nation. Chaque collectivité, en dehors des DOM, comporte ses propres régimes de couvertures (souvent moindres qu’en métropole) des risques et charges (maladie, vieillesse, de famille, d’emploi, etc.) et ses propres organismes de mutualisation de ceux-ci. Chaque fiscalité (surtout indirecte et constituée de droits d’entrée) des ex-TOM est définie par les soins de ceux-ci et les contribuables sont ceux des autorités locales. La fiscalité des DOM est définie par le Parlement national ; alors même qu’elle comporte des amodiations de la fiscalité nationale ; les habitants des DOM relèvent du pouvoir fiscal de l’État central, comme ils sont des citoyens directs de droit social de la République au sein de laquelle ils ont accédé à l’égalité des droits et à l’identité des obligations.

Quant aux relations à l’Europe de chacun des deux ensembles, ce sont des relations quasiment sans points communs. Les DOM y sont intégrés, avec les adaptations et modérations autorisées par des articles des Traités européens et précisées par les jurisprudences de la Cour de Justice, tandis que les autres pays d’Outre-mer y sont simplement associés. Le poids de l’Europe est décisif pour les DOM par l’importance des fonds structurels (de 10 à 15 fois plus par habitant que dans les TOM), par les conséquences des disciplines européennes et de libéralisation mondiales sur leurs marchés (les OCM sucre et banane n’ont pas d’équivalent pour les TOM dont les grandes exportations fondamentales - nickel, coprah, perle noire - ne sont pas liées à des négociations européennes) ; la liberté tarifaire est le principe des relations commerciales pour les TOM tandis que les DOM dépendent, en matière douanière des décisions européennes sur les relations tarifaires avec les pays tiers et notamment avec les PTOM et les ACP ; les institutions européennes y contrôlent en outre des spécificités telles que les taxes portant le vieux nom d’ « octroi de mer ». Enfin sur le plan international, où le principe reste la compétence de dernier ressort de la souveraineté nationale, c’est dans les autres collectivités plus que dans les DOM que s’est développée l’idée et des exemples de représentation distincte de celle de la Nation au service d’intérêts spécifiques ou d’exercice partagé des compétences dans certaines relations extérieures.

Une large solidarité de la République empruntant des canaux différenciés pour les DOM et pour les COM.

Les handicaps de tous les outre-mers sont nombreux : distance, micro-marchés, capacités productives spécialisées avec charges sociales de pays de niveaux européens dans des régions tropicales à très bas salaires et à faibles précautions environnementales ; niveaux de chômage et d’assistance souvent proches du triple de la moyenne nationale ; risques climatiques importants ; inégalités et tensions internes ; PIB, certes supérieurs en général à ceux des pays voisins mais déséquilibrés , dans lesquels la valeur ajoutée marchande est marginalisée par rapport à l’apport des activités administratives et de services ; échanges extérieurs, sauf l’exception due au nickel, très déséquilibrés ; etc. . Pour compenser ces handicaps, il existe, traditionnellement, un socle de régimes spéciaux fiscaux favorables qui concernent les seuls DOM (7) dans lesquels s’est développé aussi un système d’exonérations des charges sociales patronales plus performant qu’en métropole. Par ailleurs, depuis 1986, dans les deux types de collectivités, un dispositif (la « loi Pons ») dit de « défiscalisation », souvent remanié mais toujours consolidé, vise à inciter à l’investissement outre-mer. S’adressant très largement à des contribuables métropolitains, il est l’objet de longue date d’une recherche de « moralisation » et de plafonnement particulièrement à l’ordre du jour dans la tentative de limitation des « niches fiscales ».

La solidarité entre la République et chaque type d’outre-mer n’emprunte pas les mêmes canaux. Les « transferts » en faveur des DOM résultent d’une part de l’écart entre les dépenses que la République y effectue et les impôts nationaux qui sont perçus localement, d’autre part des découverts de gestion des grandes caisses de garanties sociales dont les cotisations ne couvrent pas les dépenses ; ils peuvent, tout compris, être grossièrement évalués à 10 milliards d’euros/an pour plus de 1,8 millions d’habitants. Vis à vis des COM - où il n’y pas de fiscalité nationale - les concours de la Nation sont la somme des dépenses directes qu’elle y consent pour les services qu’elle prend en charge et pour les équipements et incitations (comme la défiscalisation d’investissements privés) qu’elle assure, ainsi, par ailleurs, que de dotations affectées à leurs institutions, par lesquelles celles-ci trouvent les moyens de compléter leurs ressources locales pour les régimes de protection sociale propres à chaque pays ; il en résulte en tout des « transferts » sans doute de l’ordre 3 à 3,5 milliards d’Euros/an, pour presque 750.000 habitants.

Légitimité des transferts de la République en faveur des outre-mers

Il fallait faire cette grossière approche comptable et il faut en même temps récuser les mauvaises implications qu’on pourrait être tenté d’en tirer. D’abord parce que ce sont des données exceptionnellement disponibles qui permettent d’isoler ainsi statistiquement l’outre-mer et que si on le faisait pour d’autres parties de la Nation, on aboutirait dans quasi tous les cas soit à des transferts positifs, soit à des transferts négatifs, le propre de l’unité nationale étant, à l’encontre de ces « régiono-centrismes » la péréquation des ressources et des charges dans l’homogénéité des droits fondamentaux. D’ailleurs sans doute constaterait-on que certaines zones géographiques de la France européenne « coûtent » aussi cher par habitant que les outre-mers.

Il faut aussi nuancer ces comptes dans plusieurs perspectives démographiques. Hors le cas de la Réunion qui y vient plus lentement, les outre-mers sortent des démographies de transition à croissance assez marquée et un certain nombre de charges vont en être atténuées, tandis que le « cinquième DOM » (c’est à dire les plus de 900.000 résidents en France continentale nés outre-mer ou d’un parent originaire d’outre-mer) fait partie des éléments très positifs des colonnes d’un plus large bilan que comptable, auquel il faut incorporer les valeurs ajoutées par les apports sportifs, intellectuels, culturels, créatifs, scientifiques des femmes, des hommes et des terres d’outre-mer.

Un bilan traditionnel mettait aussi en face des coûts de l’outre-mer des contreparties appréciables dont il faut reconnaître qu’elles sont moins notoires aujourd’hui qu’hier. Au plan stratégique, depuis l’achèvement des essais nucléaires et compte tenu des techniques des affrontements éventuels (sauf avec des pirates... ?) , les bases militaires d’autrefois n’ont plus le même intérêt, de telle sorte que le seul territoire stratégiquement unique, parce que les meilleurs lancements dans l’espace doivent être sous l’équateur, est la Guyane. Les contreparties commerciales (en recettes et emplois) à la dépense publique du fait que la France continentale était le grand fournisseur des importations des outre-mers - à tel point qu’on avait presque pu dire (cf. certaines équations du rapport Jarnac fait en 1986 au Conseil économique) que le système fonctionnait comme un transformateur de dépenses administratives en recettes d’entreprises - diminuent, comme l’établit une analyse de l’évolution dans le temps des balances commerciales , à proportion de la libéralisation des échanges mondiaux et de la diversification des approvisionnements des pays d’outre-mer. Reste que l’outre-mer est un prodigieux champ de bio diversité et constitue un chapelet de sentinelles françaises pour la protection de la planète ; mais ces données sont aussi coûteuses que fécondes.

La vraie réponse n’est pas dans un bilan, elle est dans les données irréductibles de la Constitution et de l’Histoire. Il ne serait pas constitutionnellement possible, sans une espèce de forfaiture, que la République se sépare des outre-mers contre leur volonté. Voilà qui traduit que la France est avant tout devant une responsabilité historique de fait : hors de tout débat sur « la repentance », elle ne peut qu’assumer les devoirs que son expansion d’autrefois lui a créés. Et il lui faut avoir foi dans une logique qui devrait bien lui faire retour de cette probité.


1 -Sur l’ensemble de cette histoire que l’on ne peut ici, évidemment, que très sommairement schématiser, on se reportera à l’ouvrage complet et actualisé de J.Y. Faberon et J.Ziller, Droit des collectivités d’outre-mer, LGDJ, 2007.

2 -Les Nouvelles Hébrides n’ont jamais été TOM, mais condominium franco britannique qui a accédé à l’indépendance en tant que Vanuatu, par décision unilatérale franco-britannique en 1979.

3 -Mais, Saint Pierre et Miquelon, un moment, se placera ultérieurement sous ce statut dont il ressortira d’ailleurs pour une position de collectivité spéciale, essentiellement afin de ne pas voir ses droits de pêche rentrer sous le régime de « l’Europe bleue ».

4 -ce sont des actes administratifs contrôlés par la juridiction du même nom, tandis que celles de Nouvelle Calédonie sont des actes législatifs sous contrôle, le cas échéant, du Conseil Constitutionnel.

5 -devant être ouvert à un corps électoral dont il a fallu, non sans difficultés, ciseler les contours en fonction d’anciennetés de résidence et de capacité électorale.

6 -Ainsi les transformations des régions monodépartementales de la Guadeloupe et de la Martinique - qui avait été souhaitées par la majorité de leurs élus – chacune en une nouvelle collectivité administrée par une assemblée délibérante unique – on-t-elles été écartées par des consultations organisées en décembre 2003, Saint Martin et Saint Barthélemy devenant toutefois, séparément, collectivités d’outre-mer.

7 - puisqu’il n’y a pas de fiscalité nationale dans les ex TOM.


Commentaires

Brèves

1er mars 2012 - BREF HOMMAGE A MENDES FRANCE, par François LEDRU

Chez les Ledru, bourgeois catho (comment puis-je être si différent d’eux ?), les gosses (...)

17 août 2009 - SIGNEZ LA PETITION ANTI-BONUS !

Les grands dirigeants du monde prétendent ne rien pouvoir faire dans leur pays contre le retour (...)

25 mai 2008 - NOUS SOMMES ELUS DU PEUPLE, PAS DE SARKOZY : POUR LA DEFENSE DU DROIT DE GREVE : DESOBEISSANCE CIVILE DES ELUS !

Le 15 mai 2008, le président de la République en titre a osé remettre en cause le droit de (...)