Tribune libre : POUR UNE NOUVELLE JEUNESSE DES SERVICES PUBLICS

vendredi 8 juillet 2011
par  Jean-Claude Fiemeyer
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Jeux de systèmes traditionnels dans les services publics :

Toute organisation est un lieu de confrontation entre systèmes relevant de logiques différentes. Les composantes de l’organisation résultent de compromis entre ces systèmes . Jusqu’à une époque récente, deux systèmes cohabitaient dans les services publics : un système « institutionnel » et un système « professionnel ». Le système institutionnel répond à une logique de jeux de pouvoirs. Il tend à privilégier, notamment chez les dirigeants, les éléments suivants :
-  Stabilité de l’institution.
-  Recherche de prestige individuel pour les dirigeants. Jouissance paisible des avantages du pouvoir.
-  Arrangements et compromis permanents entre pairs : échanges de bons procédés, clientélisme.
-  Développement et maintenance des réseaux de relations.
-  Pratique éprouvée de la diplomatie.
-  Valorisation de l’habileté et de la prudence. Refus des prises de risques.
-  Devoir de réserve, omerta, « pas de vagues ».
-  Proclamations vertueuses d’intentions vagues
-  Préférence du verbe par rapport à l’action.
-  Méfiance vis-à-vis de l’innovation.
-  Sauvegarde des apparences. Crainte des procès d’origine extérieure.
-  Réticences vis-à-vis des évaluations. Opacité du fonctionnement.
-  Système d’information réduit au minimum vital. Le système professionnel répond à une logique de satisfaction des attentes des collaborateurs. Il tend à privilégier les éléments suivants :
-  Attachement à la mission sociale.
-  Désir d’accomplissement personnel.
-  Goût pour l’investissement innovant.
-  Amour du travail bien fait.
-  Acceptation d’objectifs d’excellence et non de compétition.
-  Exigence de respect vis-à-vis des personnes.
-  Satisfaction du devoir accompli.
-  Désintérêt vis-à-vis de la communication.
-  Désintérêt pour l’accumulation de richesse.
-  Recherche de sécurité économique personnelle.
-  Goût pour l’indépendance plutôt que pour le pouvoir.
-  Méfiance vis-à-vis des ingérences de la hiérarchie.

La cohabitation entre les deux systèmes est rendue possible par un accord à deux volets

- Une référence commune à un objectif dit de « service public » : dirigeants politiques et collaborateurs se rejoignent dans la proclamation de la mission sociale de l’organisation. Les réussites de celle-ci sont fortement ressenties par les uns et par les autres : Pour les dirigeants politiques, c’est l’assurance de l’appui de la population, une référence dans les compétitions électorales, la garantie d’un accès facilité aux financements extérieurs. Pour les collaborateurs, c’est la satisfaction du devoir accompli, un sens donné à leur existence, la garantie de la stabilité de l’emploi, la protection de leur indépendance d’action. Les deux populations ont intérêt à ce que le monde extérieur reconnaisse l’utilité de l’organisation et la qualité de son action. C’est donc un stimulant puissant pour l’efficacité de celle-ci.
- Un pacte de non agression entre dirigeants politiques et collaborateurs opérationnels. Dans la mesure où l’organisation donne peu prise à la critique extérieure, les deux populations peuvent faire preuve de tolérance l’une vis-à-vis de l’autre. Les collaborateurs acceptent que les dirigeants politiques se livrent à leurs jeux favoris (trocs, clientèlisme, parachutages, autofélicitation, etc.), dès lors que ceux-ci n’affectent pas trop la marche des services, et ne mettent pas en péril la pérennité de l’organisation et la sécurité de l’emploi. En contrepartie, les dirigeants allouent aux collaborateurs des statuts protecteurs. Ils acceptent de s’ingérer le moins possible dans le fonctionnement quotidien de l’organisation et limitent au strict minimum la pression hiérarchique.

Ces règles du jeu ont longtemps assuré la paix et la stabilité dans l’organisation : tout le monde y retrouvait à peu près son compte. Théoriquement, elles ne garantissaient pas une efficacité maximale, mais elles suscitaient la bonne volonté de tous. Chacun y mettant du sien, elles ont débouché, dans la pratique, pendant de nombreuses années, sur des performances plus qu’honorables.

Ce compromis tacite constitua, pendant des décennies, la « charte non écrite » de l’organisation des services publics. Aussi longtemps que ses piliers restèrent en place, celle-ci put fonctionner à la satisfaction des différentes parties, à condition que nulle remise en cause majeure d’origine extérieure ne vint la troubler.

Remise en cause des systèmes traditionnels

Depuis une vingtaine d’année, cet équilibre est remis en cause par suite d’un changement d’attitude des dirigeants politiques. Tout en continuant à rechercher les avantages du système institutionnel, ils ont abandonné progressivement la référence à l’objectif de service public. Soumis à une pression idéologique intense, ils se sont de plus en plus référés à une logique « marchande », l’objectif de solidarité devenant, à leurs yeux, secondaire. Pour eux, les organismes de service public étaient de banales entreprises concurrentielles. Ils en étaient les gestionnaires, avec comme préoccupation principale la rentabilité . Pour conduire cette transformation, des stratégies de changement soigneusement préparées furent mises en œuvre. Une offensive généralisée tendit à éliminer le terme d’ « usager » au profit de celui de « client ». De nombreux services publics furent structurés en « centres de profit ». Les modalités de rémunération des collaborateurs et les méthodes de management tendirent à s’aligner sur celles des entreprises du secteur concurrentiel. Faute d’argumentation rationnelle, on choisit de disqualifier les opinions contraires, traités de ringardes et de passéistes. Dans ce rôle, familier pour eux, les dirigeants politiques étaient parfaitement à leur aise. Officiellement ils continuaient à célébrer les valeurs traditionnelles des services publics. En réalité, ils les liquidaient. La notion de service public devenait vide de sens : face à la pure loi du marché, la seule organisation logique était celle de l’entreprise concurrentielle. Par précaution, pour éviter des réactions hostiles, notamment de la part des collaborateurs, on conservait plus ou moins formellement l’apparence d’un maintien des services publics. Ce n’était, le plus souvent, qu’un leurre. Face à la dégradation voulue des services publics, une action purement défensive ne suffit plus. Il est nécessaire aujourd’hui de reformuler de façon ambitieuse les missions qui leur sont dévolues, d’imaginer les systèmes d’organisation répondant à ces exigences, et de proposer aux professionnels des perspectives répondant à leurs attentes. Quelles perspectives pour demain ? Cette évolution n’est pas irréversible. Deux courants sont de nature à la contrecarrer.

Le retour de la logique de solidarité

Un service public se différencie d’une entreprise privée en ce qu’il ne relève pas, en tout ou en partie, du jeu du marché. Il n’existe pas en fonction d’un client ni même d’un consommateur, mais en fonction d’un usager. L’usager n’est pas un acteur à part entière. C’est la caractéristique majeure de son statut. Ses relations avec le prestataire ne relèvent pas de son seul bon vouloir. Elles sont pré codifiées par des dispositions d’intérêt public. Ces dispositions ont pour but de rendre possible l’accès de l’usager à des prestations qui pourraient lui être inaccessibles dans le simple jeu du marché : coûts trop élevés, prestations nécessitant des investissements peu attractifs, barrières psychologiques ou sociologiques… Il bénéficie d’aides financières ou autres, sous des formes individualisées (versements directs) ou collectives (investissements publics, organisation des contrôles, financement de services de proximité, mise en place de moyens divers...). Décider de donner à l’usager l’accès à des prestations qui, sans cela lui seraient fermées, relève des choix politiques, et traduit l’idée que la société se fait des conditions indispensables à son fonctionnement harmonieux : Quelles inégalités juge-t-on intolérables ? Comment doit se traduire dans une nation l’impératif de solidarité entre les citoyens ? Peut-on admettre que des urgences d’hôpitaux soient fermées toute la nuit ? Quelle mobilité autorise-t-on à des personnes vivant dans des localisations isolées et ne disposant pas de véhicule propre ? Quel accès au savoir rend-on possible ?... On ne se débarrasse pas d’un trait de plume de la notion d’usager. Elle concrétise le degré de solidarité voulu par la Nation. Elle apparait donc comme préalable et extérieure au service public mis à sa disposition. Il n’appartient pas à celui-ci de déterminer ou de remettre en cause le degré de solidarité qui guide son action. Il doit simplement faire preuve d’efficacité et d’excellence dans l’accomplissement de ses prestations, en cohérence avec les objectifs qui lui sont assignés. Comme le besoin de solidarité est de plus en plus fort dans notre société, c’est donc bien sa logique qui constituera la référence dominante dans les services publics. Les logiques traditionnelles (logique institutionnelle de pouvoir et logique professionnelle) resteront inévitablement présentes, mais dans un rôle secondaire.

Qu’implique une logique de solidarité en termes de système d’organisation ?

Au service d’une logique de solidarité, les composantes du système d’organisation sont très différentes de celles d’une entreprise concurrentielle. L’objectif principal du service public réside dans le bénéfice qu’en retire l’usager et non dans le sien propre : Les critères d’impact extérieur priment donc sur les indicateurs internes. Le suivi des effets obtenus est prioritaire au regard du suivi des moyens mis en œuvre Par exemple, il est plus utile de mesurer l’amélioration de la sécurité des citoyens que de compter le nombre de gardes à vue. L’échéance des résultats n’est pas immédiate. Elle est à moyen et long terme. Les résultats sont progressifs et souvent difficiles à apprécier de manière « mathématique ». La pérennité de l’action nécessite une stabilité des effectifs et des moyens mis en œuvre. L’écoute des attentes des usagers, la connaissance de leurs marques de satisfaction ou d’insatisfaction, l’analyse de leurs critiques nécessitent un traitement de l’information fiable et systématique. La prise en compte de ces informations nécessite l’existence d’instances où les représentants des usagers se trouvent en prise sur les décisions. Les indicateurs de gestion sont utiles, en tant que contrôle des moyens mis en œuvre. Mais ils ne peuvent constituer l’essentiel du système d’information. Les responsables financiers et administratifs doivent être cantonnés à un rôle d’assistants à la prise de décision. En aucun cas, ils ne doivent assurer la conduite de l’institution. Les valeurs proclamées sont celles de la solidarité et de la mission sociale. Le sentiment du devoir accompli constitue une source de satisfaction majeure à tous les niveaux de l’organisation. Les relations avec les autres institutions concourant aux résultats recherchés relèvent de la coopération et des échanges d’expériences à tous les niveaux de l’organisation. Tout cela compose un système cohérent, très différent de celui que l’on retrouve dans une entreprise concurrentielle. Le vocabulaire de celle-ci (clients, centres de profits, rentabilité, compétitivité…) constitue un contre-sens et doit être éliminé.

Le développement de nouvelles alliances

Si l’on ne se satisfait pas de combats d’arrière-garde, si l’on veut imposer une véritable relance des services publics, de nouvelles alliances s’imposent. Puisque les dirigeants politiques se mettent aux abonnés absents, il faut donner à l’usager les moyens d’intervenir dans les décisions. On est donc amené à imaginer une alliance directe entre les professionnels et les usagers. On connait déjà une alliance de ce type, au sein de l’Education nationale, entre enseignants et parents d’élèves. Les résultats sont loin d’être négligeables. Alors que depuis des dizaines d’années, de manière quasi obsessionnelle, les dirigeants politiques cherchent à abattre la « forteresse » de l’Education nationale, appuyés en cela par des médias empressés, ladite forteresse résiste plus que bien. Elle a certes subi des dommages, mais dans des proportions plus restreintes que dans d’autres services publics. Et ces dommages ne sont pas irréversibles. La raison en saute aux yeux : malgré les campagnes de presse complaisantes, les parents d’élèves sont majoritairement convaincus, par leur expérience quotidienne, que les enseignants sont sérieux, compétents et dévoués. Ils sont donc prêts à se mobiliser à leurs côtés pour défendre l’accès de leurs enfants à un enseignement de qualité. Face à cette conjonction d’oppositions, les dirigeants politiques y regardent à deux fois avant de supprimer une classe.

A l‘inverse, les usagers des hôpitaux publics, dont la fréquentation est plus occasionnelle et moins familière ont paru longtemps indifférents à l’éventuelle casse de ceux-ci. C’est pourquoi les ravages ont été spectaculaires et parfois irrémédiables. Mais les choses sont en train de changer : ces derniers mois, grâce à la mobilisation des personnels, des usagers et des élus, il a été possible de faire reculer le ministère et les Agences régionales de santé !
-  obtention d’une enveloppe de 423 000 €, représentant 14 postes et 72 mensualités de remplacement de personnel infirmier à l’hôpital Marchant de Toulouse,
-  réouverture du service de radiothérapie de l’hôpital de Guéret,
-  maintien du Centre de Santé du Chemin Vert à Paris (11ème arrondissement),
-  maintien de la cardiologie interventionnelle et de la radiothérapie à Argenteuil,
-  recul sur les annonces de fermeture de l’hôpital Georges Clemenceau dans l’Essonne,
-  réouverture du Centre IVG de l’Hôpital Tenon (20ème arrondissement),
-  et le 4 mai dernier, suspension de la fermeture du service de chirurgie cardiaque du CHU de Créteil –Hôpital Henri Mondor (Val-de-Marne) !

Une véritable alliance entre professionnels et usagers doit se traduire par une réelle facilité d’accès de ces derniers aux décisions stratégiques des services publics, et non par l’octroi de quelques strapontins. C’est, comme on l’a indiqué plus haut, la traduction « systémique », au sein de l’organisation de la logique de solidarité. Par exemple, il faut redonner aux étudiants, destinataires, jusqu’à preuve du contraire, des services de l’Université, leur place dans les instances de décision des universités. Les stratégies adoptées par les syndicats doivent également s’inspirer de cet objectif. Par exemple, quand des électriciens rétablissent le courant chez des usagers en difficulté financière, ils renforcent les liens entre professionnels et usagers. Par contre, quand des cheminots perturbent les usagers, « pour leur bien », par des grèves à répétition, on peut se demander s’ils n’affaiblissent pas leur propre camp, en se mettant à dos leurs alliés potentiels, les usagers.

On peut observer que de nombreuses organisations politiques (de gauche) proposent d’ores et déjà des orientations correspondant à ces réflexions . Le Parti communiste propose, par exemple, « l’appropriation des services publics par les citoyen-ne-s » : « La gestion étatique des services publics n’a pas permis de répondre à la hauteur nécessaire aux besoins et aspirations des populations. Au cœur de notre projet d’avenir pour les services publics nous plaçons les citoyen-ne-s comme usagers, comme salarié-e-s mais aussi comme décideurs dans le cadre d’une appropriation sociale de ces services Le droit de contrôle et d’intervention sur les choix en matière de service public ne peut pas rester l’apanage de technocrates ou des seules directions d’entreprises. Des droits nouveaux doivent être accordés aux agents, aux usagers et à leurs associations, aux élus des différentes collectivités territoriales. L’Etat doit prendre ses responsabilités et la gestion des services publics doit s’effectuer en complémentarité entre les collectivités publiques, l’Etat et les collectivités territoriales. Nous proposons la mise en place d’ateliers Citoyens ancrés dans les territoires pour rendre effective la participation des citoyen-ne-s aux prises de décisions. Ces ateliers doivent être le lieu d’élaboration démocratique d’un plan de reconquête et de modernisation des services publics à partir du recensement des besoins. Ils participeront à la définition des contenus des prestations attendues, les priorités d’investissement, la qualité des services rendus, la politique tarifaire et les éventuelles gratuités. »

Autre exemple, L’Union syndicale Solidaires propose, pour sa part,« La gestion démocratique des services publics » : « L’usager est aujourd’hui de plus en plus ignoré au profit du client. Cette transformation vise à introduire une relation essentiellement marchande entre l’offreur et le bénéficiaire du service et à faire disparaître ainsi toute notion de solidarité. Redonner un sens au terme d’usager suppose de prendre aujourd’hui en compte l’ensemble des besoins qu’il exprime et qui sont cloisonnés, l’énergie d’un côté, le transport de l’autre, la communication d’un troisième… Ceci peut amener à redéfinir les frontières des différents services publics. Permettre l’accès de l’usager aux services publics invite aussi à réfléchir aux questions de proximité. Celle-ci est certes géographique (près de) mais aussi d’accès (affluence, horaires d’ouvertures, accès pour les handicapés…) et d’accessibilité(facilitation des démarches, simplicité des règlementations et procédures, information et formations des personnels..). La réponse des services publics doit consister à répondre à des besoins et à garantir des droits et non d’agir en fonction de critères budgétaires ou de stratégie commerciale. Pour autant on ne peut pas répondre qu’aux besoins individuels, surtout quand les droits élémentaires ne sont plus assurés. Ne considérer que la dimension individuelle, ce qui est largement répandu dans les politiques actuelles aboutit à la segmentation et au ciblage des catégories, réduit la solidarité et développe la défense des intérêts corporatistes. L’usager doit être interpellé par le consommateur mais aussi, et dans le même temps par la citoyenneté. La tendance actuelle est de soumettre le pôle politique à celui de l’économie. L’état ne fait plus de politique, il gère, se désinvestit, laisse faire ou favorise les déréglementations. Dans la foulée, le droit est également mis en cause. Pour certains, il ne sert qu’à empêcher la liberté d’initiative, pour d’autres il est la simple expression d’un rapport de forces. Dès lors, beaucoup préfèrent au combat pour les droits, des négociations contractuelles ou l’avis d’experts « rationnels » qui savent de quoi ils parlent. C’est ainsi que le droit qui définissait, pour les services publics, un objectif à atteindre (égalité, citoyenneté) est remplacé par des normes issues d’instances de régulation ou par des indicateurs chiffrés. Réhabiliter le droit comme principe universel dans le domaine social est une bataille que nous devons mener de concert à celle de l’affirmation de la citoyenneté Mais autant face aux normes, il convient de défendre le droit, autant se limiter au seul aspect juridique est insuffisant. Insuffisant parce que le droit n’émet que des principes abstraits qu’il convient justement de confronter à la réalité concrète. Ce concret, revendiqué par l’usager, appelle à modifier certaines lois ou réglementations. Ainsi le droit doit dicter ses règles, imprégner le pôle de l’économie, intégrer les besoins de l’usager, mais à son tour doit se laisser interroger, bousculer par ces derniers. Imposer l’articulation : Nous devons penser les services publics dans la dynamique usager-citoyen-intérêt général. Si l’une de ces dimensions est oubliée, niée alors surgissent toutes sortes de problèmes : non réponse aux besoins, inefficacité, absence d’universalité et inégalité. De même si l’une d’entre elles est privilégiée, alors on aura un corporatisme consumériste, la recherche de la seule rentabilité, une réglementation aveugle et tatillonne. Mais comment assure cette articulation ? Seul le débat démocratique le permet. Chaque usager ou groupe d’usagers exprime des besoins divers. Le gestionnaire formulera la faisabilité du service demandé et le politique veillera à ce que le bien commun soit respecté. Il faut que tous ces points de vue se confrontent. Les salariés des services publics, au cœur de ces articulations, ont un avis pertinent à donner. La confrontation doit être réelle, conduire à des choix, des priorités, déterminer les types de fonctionnement. Nous n’imposerons la nécessité des services publics, qu’avec la mise en place de modes de gestion des services publics démocratiques et participatifs, permettant notamment l’intervention des usagers, des personnels et de leurs représentants et par la mise en œuvre de nouveaux modes de représentation, de contrôle et d’évaluation des services publics. »

Vers de nouvelles missions pour les services publics :

Maintenir les missions traditionnelles des services publics est indispensable. Cela ne suffit pas. Dans une société qui se transforme, de nouvelles exigences apparaissent en matière de solidarité. De nouveaux champs d’activité doivent être envisagés pour les services publics. Certaines de ces activités relèvent de la même veine que certains services publics existants. Divers partis de gauche proposent la création de nouveaux opérateurs publics :
-  Opérateur public de l’eau et du traitement des déchets (proposition du Parti communiste),
-  Pôle public bancaire pour orienter les investissements et le crédit vers l’emploi et les besoins sociaux (proposition du Front de gauche), comprenant notamment un pôle financier public pour les entreprises, un service public bancaire pour les particuliers et un réseau de banques régionales publiques (proposition du Parti de gauche)
-  Pôle public de l’énergie (proposition du Parti de gauche) De son côté, le NPA propose également un grand nombre de missions pour les services publics, tout en précisant : « Nous sommes pour que soit assurée la primauté d’opérateurs publics capables d’établir entre eux des coopérations fortes, d’accompagner et d’impulser des politiques ambitieuses d’Aménagement du Territoire. Ils permettront de garantir la continuité et l’égalité de services ainsi que les nécessaires rééquilibrages de développement et d’utilisations rationnelles des ressources. »

D’autres missions sont plus inédites.

Gauche avenir propose, par exemple, que chacun puisse effectivement bénéficier des nouveaux outils de communication : « Alors il faut que la collectivité sache garantir un certain niveau de sécurité dans leur utilisation, tout comme elle est en charge de la sécurité dans les rues des villes. Pourquoi, par exemple, la création d’un anti-virus / anti-spyware performant et gratuit ne serait-il pas du ressort d’un service public ? Pourquoi n’existerait-il pas, au niveau national ou européen, des ateliers de formation qui permettrait à chacun d’apprendre gratuitement à utiliser correctement un ordinateur ? On sait que les inégalités face aux nouvelles technologies tendent à renforcer les inégalités sociales. Il apparaît d’autant plus important de créer un véritable service public des nouvelles technologies qui serait mis en place à une échelle adéquate. » De son côté, Michelle Ernis, s’exprimant au nom du Collectif National pour les Droits des Femmes, lors de l’AG de Convergence SERVICES PUBLICS (Orléans le 16 Janvier 2009) revendique un vrai service public du 3ème et 4 ème âge, un véritable service de la Petite Enfance au nom des droits des enfants et au nom des droits des femmes, etc.

Comment agir ? Qu’attendre des organisations syndicales ?

Les organisations syndicales se réfèrent, au même titre que l’ensemble des collaborateurs, à une logique essentiellement professionnelle. Cela correspond bien à la mission qui leur a été dévolue traditionnellement. Elles ne manquent pas de dénoncer les incohérences apparentes des décisions, les réductions de moyens, la souffrance au travail… Elles sont parfaitement dans leur rôle : On ne les a pas chargées de déterminer le degré de solidarité souhaitable au sein de la Nation. Elles cherchent donc à maintenir, tant bien que mal, les dispositions issues des accords antérieurs entre dirigeants politiques et professionnels. Mais cette stratégie les cantonne dans une position essentiellement défensive, sans perspective réelle de changement radical dans les évolutions. Leur objectif le plus évident est le maintien du statu quo. Elles peuvent gagner du temps, imposer une guerre d’usure, mais n’inversent pas le processus.

Mobilisation d’un puissant réseau d’usagers

C’est donc de l’ensemble des usagers que doit venir la mobilisation. C’est bien la stratégie adoptée par les Etats généraux du service public. Cette mobilisation est rendue crédible par la multiplication des réseaux militants sur internet. En quelques heures, on passe de la dénonciation locale d’une anomalie ou d’un abus à un vaste mouvement d’opposition soutenu par de nombreux collectifs, pétition à la clef. De quoi contrecarrer la stratégie « Discrétion et langue de bois » adoptée le plus souvent par les élus attachés à la décroissance des services publics.


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